关于完善人大质询制度的几点思考
吴火华
去年，全国人大常委会围绕2009年中央决算报告、国家粮食安全工作情况报告、深化医药卫生体制改革工作情况报告开展了专题询问，加大了人大监督力度。但是，询问从性质上讲仍属于比较“温和”的监督方式，其侧重点在于就不清楚、不理解的事项提出问题要求答复。相比之下，质询属于比较“严厉”的监督方式，其侧重点在于就“一府两院”的不当行为包括违法失职行为提出质问并要求答复，带有责成纠正并追究责任的意味，程序更为严格，监督力度更大，还可能引起实质性的法律后果。从历史发生的质询案例看，质询对促进相关工作发挥了重要作用。但是，从我国人大实践来看，由于质询制度不够细化、相关规定不够完善，质询运用得还不够广泛和普遍。必须加强对人大质询制度的研究，不断规范和完善人大质询制度，才能推动质询权的行使，进一步增强人大监督工作的实效。
一、人大质询制度存在的问题
回顾过去，全国人民代表大会历史上仅发生过2件质询案，全国人大常委会从来没有质询案，地方人大稍微活跃，但为数也不多，很多地方人大从来都没有行使过质询权，很多地方人大几十年仅行使过一次，人大质询未得到广泛和普遍的运用。之所以出现这种局面，有政治体制方面的原因，有人大履职能力方面的原因，但是，人大质询制度本身的缺陷，是影响人大质询权依法行使的重要原因，主要有以下几个方面：
（一）提出质询的主体过于严格，影响质询的数量。
法律未赋予代表在闭会期间提出质询的权力，无法充分发挥代表的作用。我国的人大代表工作和生活在人民中间，同人民群众保持着密切联系，从事各自的职业，有各自的工作岗位，深入实践，贴近实际，对党和国家的方针政策，宪法法律的实施情况及现实生活中的实际问题有广泛而深入的了解。这是我国人大代表的优势，但这种优势如果只在人代会期间发挥，则远远不够。常委会组成人员大部分是在党委政府系统工作过的领导干部，也仍是党委组织部门管辖的干部，不太方便或不太愿意提出质询。而且，当政府官员有违法行为或失当行为，并且造成重大损失或严重影响时，与人民群众直接联系的代表感触最深，通过提出质询或采取其他刚性监督方式，反映群众对官员的意见或不满，可以充分发挥监督官员和追究责任的作用。
（二）质询的对象不够完整，影响质询的针对性。
法律规定质询的对象是本级人民政府及其部门、人民法院和人民检察院，而没有包括人大及其常委会选举或决定任命的人员——“选任制公务员”。在大多数情况下，“一府两院”与其“选任制公务员”具有统一性，对“一府两院”的质询即代表对其“选任制公务员”的质询。但也存在“一府两院”的工作与质询事由不相同的情况，如政府某部门工作成绩不错，但部门的领导存在玩忽职守等问题，质询该领导即与质询该单位不相同；又如代表想质询法院某个审判员，就不可能与质询法院相同。质询的对象规定不完善，导致质询有时缺乏针对性。
（三）质询的事由尚未规范，影响质询的启动。
法律未规定在什么情况下可以提出质询案，虽然不列举不影响权力存在的事实，但如果不进行列举，就会导致缺乏具体的法律依据，容易导致各地启动质询的情况不协调不统一，不利于各级人大及其常委会依法积极行使质询权。
（四）质询的程序还不健全，影响质询的可操作性。
法律对质询提交的期限、受理、准备、答复，质询的审查，质询的告知，质询的答复，质询的法律责任等很多问题没有作出规定，以致质询遇到相关问题时无法依法操作，现实中只能由大会主席团或委员长会议、主任会议研究确定。如有些地方人大规定只可要求两次答复，有些则允许三次甚至更多次答复。有些地方人大则干脆将质询转化为询问。
二、完善人大质询制度的思考
（一）扩大提出人大质询的主体范围。
应当降低提出质询案的标准，扩大提出质询案的主体范围，促进质询权的积极行使。根据2005年全国人大代表议案处理办法，全国人大代表除了可在大会会议期间提出议案外，对于符合议案条件、准备成熟的议案，也可以在闭会期间提出。该条款将代表提出议案的时间放宽到闭会期间。此后，地方各级人大也纷纷允许代表在闭会期间也可以提出议案，实现“365天可以提议案”。要完善人大质询制度，首先是要允许代表在闭会期间可以提出质询案，就像提出议案一样。另外，就是要降低提出质询案的标准。纵观国外议会的规定，几乎所有的国家都允许一名议员就可以提出质询。而且，在代议制国家，质询作为一种宪政制度是议员代表选民监督政府行政部门的重要手段和普遍形式。当然，由于我国人民代表大会的代表人数众多，也没有必要照搬西方的标准允许一人质询，但应当制定与我国国情相符合的，又有利于代表对官员进行刚性监督的人数标准。
（二）明确人大质询的对象。
按照“谁任命、谁监督”的原则，增加规定质询对象包括“选任制公务员”。如在国务院，实行总理负责制，国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制，其首长对政府或本部门的工作负有全部责任，人大作为民意机构，除了可以对国务院和各部委进行质询外，还应有权对总理、副总理、国务委员、部长、主任等“选任制公务员”进行质询，提高质询的针对性。
（三）细化人大质询的事由。
考虑到当前我国人大质询还较弱，质询权行使还不够广泛的实际，最好从法律上对质询的事由进行细化，可采取原则和具体相结合的办法，尽可能列举出人大质询的各种情形，同时又设置兜底性条款，以方便人大及时准确地对政府官员进行质询。可以将质询的事由分为四大类。第一类是违法犯罪的事由。当“选任制公务员”有犯罪行为和严重违法行为时，人大可以提出质询案，甚至撤职案、罢免案。第二类是行政失当的事由，主要包括决策失误、管理不当、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，并且造成重大损失或者恶劣影响的行为，以及司法不公的行为。依法认真履行工作职责，取得较好的工作绩效，是人民对官员的期许和要求。如果工作期间产生这样或那样的事故、事件，或者造成恶劣的影响，或者执法不严、司法不公，说明权力运行不善，必须承担相应的责任，这是人民主权理论的必然要求。第三类是工作绩效的事由。有些官员没有任何政绩，但在任期间也没有明显过错，没发生任何不良事件。但是，其工作不努力不积极，没有认真行使人民赋予的权力，得过且过，这样的官员自然也应当成为质询的对象。第四类是道德伦理的事由，如包括欺诈、隐瞒、生活作风问题等。之所以要官员承担道义责任，是因为官员经由人民群众通过代议制机构选举或任命产生，承载着人民的重托，代表着国家的形象，在道德伦理上的要求要比普通公民更加高。如果在道德上存在较大的瑕疵，同样也不适宜担任官员，特别是不宜担任“选任制”官员。
（四）完善人大质询的程序。
质询在西方议会制国家是议会监督政府的最主要方式，其法律程序非常详尽和完善，相较之下，我国的质询程序还非常不完善。借鉴西方质询制度，可以对我国质询程序作如下修改和完善。一是增加口头质询制度。口头质询和书面质询各有利弊，口头质询可以避免政府在书面答复时答非所问或者变成官场公文，提高质询的对抗性和问责性，而书面质询可以节省会议时间，并且全面深入了解某项工作。书面质询和口头质询两者形成互补，发挥各自的优势，为代表和常委会组成人员行使质询权提供选择的途径。增加口头质询后，应允许可补充提问，这样有利于增加双方面对面的交流和辩论，加深对问题的分析和认识，进而科学地采取下一步措施。二是完善提交质询案的规定。现行法律规定提交质询案的时间分别是人代会期间和常委会会议期间，这样的规定明显不合理。在会议期间提出质询案，不利于“一府两院”就问题进行充分准备，答复的效果必然不佳。对于人代会期间的质询案，可规定在会前一段时间内（如一个月内）即可提出质询案；对于闭会期间，则应允许常委会组成人员和代表在任何时候提出质询案。既可以预留时间给“一府两院”准备答复，又方便会议安排议程。三是规范质询的答复工作。答复质询的形式应由质询的主体在提出质询时一并明确，而不宜由主席团或会议决定。这也是口头质询的应有之义。对于书面答复，则应由法律明确规定政府应在收到质询案后一定期限内（如一周）内予以答复。四是明确质询的法律后果。监督法规定，提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。但如果对二次答复还不满意，应当如何处理，法律暂时未进行规定。可明确规定，提出质询的人员有权将质询的事项提交大会或常委会会议讨论，视情况不同，可采取组织特定问题调查委员会、要求一定期限内再进行报告并表决、直接作出决议或决定、撤销或罢免相关人员职务等措施。
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